西藏自治区安委会办公室关于山南“6·10”重大道路交通事故整改措施落实情况
“回头看”工作的情况
按照《国务院安委会办公室关于组织开展重大生产安全事故整改措施落实情况“回头看”工作的通知》（安委办函〔2020〕50号）要求和自治区领导的指示精神，自治区安委办组成由应急管理厅牵头，公安厅、司法厅、交通运输厅、旅游发展厅和国资委组成评估组于2020年9月25日至9月27日，对山南“6·10”重大道路交通事故整改措施落实情况开展“回头看”工作，现将有关情况报告如下。
一、评估总体情况
根据《西藏自治区安委会办公室关于开展山南“6·10”重大道路交通事故整改措施落实情况“回头看”工作方案》，评估组听取了拉萨市、山南市，贡嘎县、曲水县以及有关行业部门的汇报；查阅了相关事故责任单位和企业工作资料；明查暗访多家运输企业及客运站，检查同行业领域汲取教训举一反三情况；对拉萨市、山南市人民政府，有关地方人民政府及相关部门和企业在责任人员刑事追责和党纪政纪处分、责任单位行政处罚、落实事故防范和整改措施等方面进行了评估。
总体看，拉萨市、山南市人民政府及有关部门对照事故调查报告指出的主要问题和措施建议，精心谋划、精心组织、精心实施，确保责任追究基本落实到位，防范和整改措施落实取得明显成效。
二、责任追究及整改措施落实情况
（一）追究刑事责任情况
按照《西藏自治区山南“6·10”事故重大道路交通事故调查报告》（以下简称《事故调查报告》），山南市公安、司法等部门主动介入，逐项梳理肇事货车驾驶员旦增罗亚的犯罪事实。经认定，货车驾驶员不构成追究刑事责任的条件，由公安部门对其处以200元的行政处罚，并对其进行批评教育和安全知识宣讲。
（二）给予党纪、政纪处分情况
按照干部管理权限，给予原自治区道路运输管理局局长平措罗布、原拉萨市交通运输局局长贡扎曲旺等5人行政警告处分；曲水县公安局对检查站辅警琼次仁进行诫勉谈话。
（三）给予行政处罚情况
根据《事故调查报告》，由原拉萨市安全监管局（应急管理局）对原圣地公司法定代表人尼玛次仁、原西藏旅游股份有限公司董事长欧阳旭等9人给予行政处罚；对圣地公司处以法定上限200万元的行政处罚。拉萨市人民政府依法对圣地公司进行关闭，根据《西藏自治区道路运输体制改革方案》要求，对圣地公司进行整合。
（四）整改措施落实情况
对《事故调查报告》明确提出的8个方面整改措施，自治区安委办进行细化分解，明确任务分工、完成时限，对涉及交通运输、公安、旅游发展部门牵头整改的任务，点对点向部门发函明确，确保各项整改措施落到实处。
1.坚守安全发展红线，全面提高道路交通安全监管水平。事故发生后，各地（市）行署（人民政府）及有关部门深刻吸取事故教训，坚持学深悟透习近平总书记关于安全生产重要论述为出发点，筑牢筑实“人民至上、生命至上”理念，认真贯彻落实党中央、国务院和自治区党委、政府关于安全生产工作的决策部署，严格执行《西藏自治区地方党政领导干部安全生产责任制规定实施细则》（藏委厅〔2019〕103号）和《西藏自治区安全生产党政同责实施办法》（藏党办发〔2018〕1号），以实际行动和工作成效践行“发展决不能以牺牲人的生命为代价”这条不可逾越的红线，积极构建了自治区、地市、县（区）、乡镇（街道）、村（居）和“双联户”六级五覆盖的安全生产责任体系，坚持防范重大风险一以贯之，深化源头治理、系统治理和综合治理，形成了同安全生产治理体系和治理能力现代化相适应的责任链条、制度措施、重点工程和管理办法，大力实施了交通运输体制改革，取缔了挂靠经营车辆，采取了路段分片包干管控、“两限一警”、道路交通智能卡口建设等强力措施，着力补齐道路安全监管短板，全面加强和改进道路交通安全生产工作。
2.全面推动改革，落实旅游客运企业安全主体责任。为深刻吸取2014年拉萨“8·09”、林芝“8·18”和2015年山南“6·10”重特大道路交通事故教训，自治区人民政府痛定思痛、痛下决心，于2015年12月启动了道路运输体制改革工作，印发了《西藏自治区道路运输体制改革方案》（藏政发〔2015〕111号），至2017年年底，历时两年，改革顺利完成。通过改革，理顺了交通执法权责，建立了旅游客运服务中心，完善车辆、驾驶员准入制度，建立了农村交通安全监管机制，执行高原型客车标准等。特别是取缔了挂靠经营车辆，将拉萨市原博达旅游客运公司、西藏旅游总公司、极地探险国际旅游有限公司等19家客运企业整合到拉萨市交通产业集团下属的岗嘎、悦吉、悦腾以及布达拉旅游文化产集团所属的雪域明珠旅游客运公司，实现了客运企业规模化、集约化和公司化经营。改革前，全区共有客运车辆4999辆，其中班线车1777辆，旅游车3222辆；客运企业共计57家，其中，国有客运企业27家、占47%；集体客运企业1家，占2%；民营29家，占51%。改革后，全区客运车辆共计5188辆。其中班线客车1683辆；旅游客车2908辆；农村客运车辆432辆，其他客车（租赁）165辆；全区所有客运车辆全部实现公司化经营。各地（市）新成立的客运公司一改以前“重效益、轻安全”的思想，将安全生产工作作为公司长久发展的头等大事来抓，积极履行安全生产主体责任，切实将安全责任扛在肩上、落实到行动上，为全区运输行业树立了标杆。
3.理顺体制、恪尽职守，强化道路旅游运输企业安全监管。西藏自治区道路运输管理局制定了《西藏自治区各级运管机构职责权限界定细则》，发布了《关于进一步明确区地（市）两级运管机构职责权限的请示》（藏交运管字〔2016〕42号），给自治区编办上报《关于西藏自治区道路运输管理局（自治区地方海事局）三定方案的请示》（藏交运管党字〔2016〕10号）并获批复。组建自治区交通综合执法总队，根据《关于西藏自治区交通运输综合行政执法总队机构编制等事宜的通知》（藏机编发〔2020〕24号）规定：“自治区交通运输综合行政执法总队承担全区高速公路及高等级公路道路运输安全监督工作，参与重大安全生产事故调查”，进一步明确了自治区交通运输综合行政执法总队与各地（市）交通综合执法机构的关系，厘清了工作职责。
4.认真履职，强化行业监管部门安全监管职责。自治区旅游发展厅制定出台了《西藏旅游安全生产“党政同责、一岗双责”工作暂行办法》（藏旅游发〔2017〕266号），成立了由厅主要领导担任组长，其他分管领导各负其责，各地（市）旅游发展部门和厅各处室负责人作为成员的安全生产领导小组，健全和完善安全生产工作责任制；同各级旅游发展部门和涉旅企业层层签订安全责任书，压实了工作责任。联合应急管理厅出台《导游员兼任安全员管理办法》，制定出台《西藏自治区旅游发展委员会关于印发<>>（试行）的通知》（藏旅游发〔2017〕207号），要求旅行社必须购买合格供应商产品和服务，不允许租用非法运营车辆，不允许安排安全未达标的或存在安全隐患较多的景区游览，不允许入驻安全未达标的酒店，同时，提醒游客不要前往安全隐患较多的景区参观，不入驻安全隐患较多的酒店，密切关注气象地质预警信息，合理安排行程，规避安全风险。同时，按照“四不两直”和“双随机”的方式，协同公安、应急、交通和市场监管等相关职能部门对全区旅游企业开展经常性大检查和安全专项整治工作。截至目前，全区各级旅游行政部门共组织开展旅游安全检查6941次，出动检查人员14760人次，检查旅游企业5216家次。
5.加强货运市场安全管理，清理整顿货运市场。目前，全区道路运输货运站13个，其中一级1个、二级2个、三级10个，道路货物运输经营业户共35766户，危险货物运输36户，其中货运车辆48482台，危货车辆1118台。由于准入门槛低，越来越多的农牧民投入到货运行业，目前货运经营个体业户已达到35309户，占全区货运经营业户的98.62%。根据《交通运输部办公厅关于推进改革试点加快无车承运物流创新发展的意见》（交办运〔2016〕115号）精神，为加快推进我区建设无车承运发展，结合东西部“互联网+交通运输”发展新业态，以增进物流业“降本增效”，提升货运市场服务能力，2018年7月，交通运输厅印发《西藏自治区无车承运人试点工作实施方案》的通知（藏交发〔2018〕533号），在全区开展为期一年的无车承运人试点工作，各地市共确定6家无车承运人企业为试点企业。2020年4月，我区省级网络货物运输监测信息系统建立完成，并与交通运输部信息平台完成对接。为加强货运车辆的管理，全区运管部门对12吨以上的货运车辆严格把市场准入关，将动态监控作为许可的前置条件。目前，我区已有29083辆货运车辆接入全国货运平台。
6.严格执法，严厉打击道路旅客运输非法运营行为。为深刻吸取事故教训，公安厅先后制定印发《西藏自治区预防重特大道路交通事故方案》《全区公安机关公路分片包干管控方案》《关于迅速开展我区旅游交通安全大提示工作的通知》，要求全区各级公安交管部门以路面为重点，严格落实公路“总队领导包地市、处局领导包县区、县区领导包乡镇、派出所包村居、支（大）队长包线、民警包段”的包干责任制，全面强化监管体系建设，堵塞安全监管漏洞。各级公安机关严格落实安全监管责任，加大路面执法管控力度，强化“两限一警”措施执行，扎实做到“六必查”、“逢车必检”。2015年至今，全区公安交管部门依托监控卡口等科技设备，查处道路交通违法行为238.9万余起，其中，严重交通安全违法行为123.6万余起，有效震慑打击车辆驾驶人在参与交通出行中违法违规行为，持续推动形成安全、文明、畅通、有序的道路交通出行环境。同时，交通运输部门启动了联网联控平台升级改造工作，累计投入改造资金2380.52万元，完成对全区各级公安交警、安监、交通运输三个部门平台升级改造工作，并投入使用，有效实现对全区“两客一危”车辆联网联控安全监管。联网联控系统升级改造后，全区两客一危重点营运车辆5152辆全部入网，入网率达99.97%。各地（市）道路运输管理局在车辆准入及年审等关键环节严格把关，将是否安装动态监控作为车辆更新或者年审的一项硬性指标，坚持从源头上落实技防措施，全面提升了道路运输安全技防能力。
7.加强道路安全隐患排查和整治，提升道路安全通行水平。结合山南“6·10”事故，按照先急后缓原则，逐年落实重点道路、危险路段道路交通安全隐患整治和安全防护工程建设。“十三五”期间，全区养护及危桥改造工程共投资80.75亿元，其中安放和危桥改造费用27.01亿元。一是通过贷款和中央车购税等渠道共投资实施公路危桥改造工程270103万元/474座/22494延米，其中国省公路133500/197座/10294延米、农村公路136603万元/277座/12200延米。二是通过贷款和中央车购税等渠道共投资实施公路安防工程268727万元/26786公里，其中国省公路49000万元/5891公里、农村公路219727万元/20894公里。三是通过贷款和中央车购税等渠道共投资实施公路灾害防治工程6603.1516万元/1.885公里。四是全区共下达过剩干线服务设施资金10310万元，共建设普通国省干线服务设施109座（均含厕所），其中服务区23座、停车区86座。
8.坚决落实“两限一警”措施，严防重特大道路交通事故。自2014年“两限一警”工作开展以来，全区各级公安机关认真贯彻执行自治区党委“限速限载、一车一警”措施，特别是“6·10”重大道路交通事故以来，“两限一警”跟车管理工作已形成职责明确、调度科学、衔接有序、运行高效的工作机制。为进一步落实好“两限一警”措施，公安部门制定了《西藏自治区“两限一警”民警工作手册（试行）》，对跟车民警资格进行严格审查，同跟车民警均签订《“两限一警”跟车民警责任书》，要求跟车民警履职尽职，严格限制车辆行驶速度，严防超速、超员等交通违法行为，切实从源头上筑牢安全防线，严防发生道路交通事故。“两限一警”措施实施以来，我区道路交通事故四项主要指标逐年下降，道路通行秩序特别是旅游大巴、班线客车的安全得到有效保障，区内外反映总体良好，取得了明显的成效。据统计，2015年至今，全区累计发送旅游大巴、线路班车29.48万余辆，安排跟车民警29.48万人次。根据自治区党委政府决策部署，2018年对全区旅游大巴和线路班车进行了改革，以新型高原型客车（20座含以下）代替大型旅游班车和线路班车（29座含以上），跟车民警有所减少。
三、工作成效
在自治区党委、政府的坚强领导下，在各级各部门的通力协作下，通过持续深化改革，健全了安全生产责任体系，完善了安全生产体制机制，实施了安全生产防控措施，形成了安全生产长效机制，使全区道路交通安全事故乃至全区安全生产事故持续减少。2019年，全区共发生各类安全事故306起、死亡160人，同2016年478起、死亡186人相比，事故起数减少172起，下降36.1%，死亡人数减少26人，下降14.1%。其中2019年发生道路交通事故275起，死亡125人，同2016年发生道路交通事故328起，死亡149人相比，事故起数和死亡人数分别减少53起，24人，下降16.2%和16.1%。
自山南“6·10”重大道路交通事故发生以来，我区未发生重大及以上生产安全事故。
四、存在的问题
（一）防范化解重大风险存在漏洞。有的地（市）和县（区）在农村客运改革过渡时期放松了现有农村客运班线的安全监管，对车辆随意停靠在路边，车辆执行“三不出站”、安全例检等制度监督检查不到位，源头监管失控；农牧民群众普遍存在安全意识淡薄，自我防范能力有待提高；旅游、公安等部门对旅游租赁车辆和自驾游车辆风险研判不足，安全监管力度不强，手段单一，缺乏有效措施加强监管。
（二）规范执法存在短板。一方面受编制、专业等因素约束，基层应急管理、交通运输、公安交警等部门力量普遍薄弱，工作开展受到限制。另一方面，部门间协调联动不强，联合执法执行不到位，打非治违工作力度不够，各行其是现象依然存在。
（三）企业安全生产主体责任落实不到位。有的企业举一反三、吸取事故教训不深刻，特别是在交通运输体制改革完成后，仍有个别企业存在“重生产、轻安全”的思想，安全理念不牢，安全主体责任落实不到位，安全生产规章制度执行不力，隐患排查整治不到位，风险隐患仍然存在。
五、下一步工作建议
（一）高度重视，筑牢安全发展理念。各级各部门要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实习近平总书记关于安全生产重要论述，贯彻执行党中央、国务院和自治区党委、政府关于安全生产决策部署，牢固树立“人民至上、生命至上”理念，始终把维护人民群众生命财产安全放在首位。要压实压紧安全生产责任，全面落实《西藏自治区党政领导干部安全生产责任制实施细则》，履行政府对安全生产工作的领导责任，部门安全生产监管责任，促进安全生产各项工作任务落实，切实担负起“促一方发展、保一方平安”的政治责任。
（二）精准施策，全面堵塞安全漏洞。各级政府及有关部门要增强忧患意识，未雨绸缪，精准施策，妥善处置安全生产领域出现的重大风险，着力补短板、强弱项。要认真研判道路交通领域出现的新问题、新挑战，结合安全生产专项整治三年行动，以问题为导向，一对一制定管控措施，加大人防、技防、物防力度，切实将风险管住，严防风险演变、隐患升级导致安全事故发生。
（三）规范执法，严惩违法违规行为。各级各部门要按照“双随机、一公开”的要求，精准制定执法计划和检查方案，既要深化“放管服”改革，减少对企业的检查频次，又要抓住关键重点，建立联合执法，夯实精准举措，完善执法公示、执法全过程记录、重大执法决定审核“三项制度”，不断提高执法规范化水平。对发现的重大隐患或严重违法行为，要严格执行关闭取缔、上限处罚、停产整顿、追究责任处罚措施，真正打在企业痛处，倒逼企业落实安全生产主体责任，促进安全生产形势持续稳定好转。
（四）强化宣传，提升全民安全意识。各级各部门要结合“安全生产宣传月”、“道路交通宣传日”等活动，充分利用报纸、广播、电视等新兴媒体，积极开展安全教育“八进”活动，深入社会方方面面开展安全宣讲，全面加强安全生产法律法规特别是道路交通法律法规的宣传教育，全力提升人民群众的安全意识，引导广大人民群众关注安全、关心安全，形成共建共治共享的良好安全氛围。
西藏自治区安委会办公室
2020年10月10日